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景区变身国家公园 能改变什么？

10月21日消息：10月20日，在云南玉溪召开的纪念中国世界遗产30周年、联合国教科文组织70周年暨建立国家公园体制研讨会上，住建部发布的《中国世界自然遗产事业发展公报》显示，目前，我国共有世界遗产48项，其中自然遗产10项、双遗产4项、文化遗产4项、文化遗产30项。自然遗产与双遗产总量占全球同类遗产数量的6.1%，是名副其实的世界遗产大国。

然而，在我国一些地区，世界遗产正被视为一般旅游资源过度开发。备受关注的国家公园体制能否破解目前对于风景名胜区的竭泽而渔？构建国家公园体制还需过几道关？

窘境

225处国家级景区每年补助仅2300万元，一些欠发达地区只能“靠景吃景”

“中国是近30年来世界遗产数量增长最快的国家之一，世界遗产、双遗产的数量分别位列世界第二、第一，推动了全球世界自然遗产事业的发展。”联合国教科文组织驻华代表处文化项目主管古榕说。

世界遗产是列入联合国教科文组织《世界遗产名录》的，具有突出价值的自然区域和文化遗存。我国自1985年12月加入《世界遗产公约》以来的30年，世界遗产事业从无到有、从小到大，在世界遗产申报、保护、利用和管理等方面取得举世公认的成就。

与此同时，这些前人留给我们的自然遗产正在遭受“败家”行为的威胁，保护、利用与管理中的突出矛盾仍待破解。不少地区重开发、轻保护，重眼前经济利益、轻长远综合效益，将宝贵的遗产资源等同于一般的旅游资源；一些地方甚至违法违规进行资源开采、过度开发建设、超容量接待游客。这些破坏性利用对自然生态与文化景观造成了无法挽回、不可估量的损失。

面对指责，景区自身也有苦衷。我国225处国家级风景名胜区每年的补助资金只有2300万元，多数风景名胜区还是典型的门票经济。特别是我国75%的风景名胜区位于经济欠发达地区，不仅没有财政拨款，还得向地方财政上缴不菲的收入，最终不得不“靠景吃景”。

住建部城市建设司副司长章林伟认为：“应尽快依托自然遗产、风景名胜区，建立公众利益至上的国家公园体制，通过小范围的适度开发实现大范围的有效保护，既排除与保护目标相抵触的开发利用，又为公众提供旅游、科研、教育、娱乐的机会和场所。”

解法

统一自然保护区、自然遗产等不同类型保护地管理体制，建立国家公园体制

我国自然风景分类错综复杂，包括自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、地质公园、森林公园等。这些自然风光与人文景观“名头”多、“婆婆”多，导致管理标准不一，保护效果不尽如人意。

建立国家公园体制有望成为资源整合保护的突破口。今年9月底出台的《生态文明体制改革总体方案》明确提出，建立国家公园体制，改革各部门分头设置分类景区的体制，对各类保护地进行功能重组，合理界定国家公园范围。国家公园实行更严格保护，除不损害生态系统的原住民生活生产设施改造和自然观光科研教育旅游外，禁止其他开发建设，保护自然生态和自然文化遗产原真性、完整性。

国家公园的概念起源于美国。1872年设立的美国黄石公园是世界上第一个国家公园。国家公园通常是一个国家的自然与历史文化名片，是国家最高品质的自然遗产或双遗产，同时还要具备一定的公众可进入性，能够提供公益性国民教育和休闲机会。

目前，国家公园已经成为全球引用最多的自然资源管理体系，全球225个国家建立了9800个不同类型的国家公园，所占的地球表面积约560万平方公里，相当于大半个中国的国土面积，有效保护了生态环境。

尽管各国对于国家公园的定义不尽相同，但都具备公益属性，设立国家公园的目的也是共同的，那就是代际保护和增强国家、民族自豪感。

“美国国家公园理念不仅是向公众展示优美景色，更肩负着文化历史传承使命，是给每一个公民讲述美国故事的载体。”美国国家公园管理局副局长佩吉·奥黛尔介绍，美国各教育机构都鼓励家长带孩子去国家公园体验风土人情。“让下一代爱上国家公园，进而爱上美国文化，我们珍贵的遗产才能更好地传承下去。”

国家公园不仅有生态保护的重要价值，也有巨大的经济社会影响。美国经济大萧条时期，失业率高达25%。总统罗斯福决定招募18岁到25岁的公民，组成公民保护团建设国家公园，进行自然环境修复。1935年—1942年间，美国先后雇用了850万成年人从事这项工作，最终建成了8192个公园，既解决了就业问题，也为美国留下了宝贵的自然遗产。

关键

打破部门和地区既定利益格局，让公有、公用的国家公园造福公众

尽管我国有30年的风景名胜区制度经验积累，但建立国家公园体制并不容易。河南云台山风景名胜区管理局副局长毕东林感慨，在与美国科罗拉多大峡谷国家公园几年的交流合作中发现，尽管两个公园英文同是“national park”，可差异巨大。

“管理模式上，大峡谷是封闭式管理，简便清晰；云台山风景名胜区里既有繁忙的省道，还居住着村民，不仅要考虑自然保护，还得照顾经济社会发展。管理标准上，大峡谷是国家公园管理局统一标准，而云台山身份尴尬，作为风景名胜区和自然遗产，理应限制甚至禁止开发，可作为5A级旅游景区，必须要开发交通、住宿、休闲娱乐等设施。”毕东林说。

我国国情的复杂性与特殊性，决定不可能照搬任何一种海外国家公园模式。但是，有一相通之处就是国家公园是造福公众的公有、公管、公用的公益事业，因此必须打破部门和地区利益藩篱，破除体制机制弊端，从公众和国家利益出发，加快加强顶层，建立统一管理机构。

“整合理顺相关部门职能，形成统一、规范、高效的管理体制，是解决现存问题的关键，也是建立国家公园体制的首要任务。”国家发改委社会发展司副司长彭福伟说，目前分部门管理体制是导致各部门跑马圈地、保护区面积虚大、保护效率低下、监管能力不足的根本原因。

提高财政资金投入是建设国家公园体制的重要环节。从世界普遍情况看，中央财政投入是国家公园资金来源的主要渠道，而社会捐助和市场经营收入是辅助。例如，美国中央财政对408个国家公园的投入高达26亿美元，因此美国大峡谷国家公园的门票仅为10美元，全美国家公园无限次年票为80美元。

“中央在国家公园建设管理上一定要舍得投入，因为国家公园的首要功能一定是生态系统或风景遗产的完整保护，而不是旅游产业。一定要防止国家公园从公益事业变质为企业的摇钱树或地方政府的经济发动机。”清华大学建筑学院景观学系教授杨锐认为，目前不少国家公园有名无实，“如果财政投入不足，宁可放一放，千万不能盲目推进。”

杨锐说，国家公园体制的建设一定要防止三个“变形”，即防止国家公园从保护地变形成为旅游度假区、城市公园、郊野公园；防止将严格的自然保护区简单地转换为国家公园；防止简单地将国家公园理解为无人区。国家公园应有5%的区域向公众开放，“自然保护不应是象牙塔里的东西，应是公众自然教育的窗口。”

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